Внешняя политика и безопасность России: динамика подходов, целей и задач
Тезисы. Автор - Сергей Маркедонов, ведущий научный сотрудник Центра евро-атлантической безопасности Института международных исследований МГИМО МИД России, главный редактор журнала «Международная аналитика»
Внешняя политика РФ: взгляд извне (основные акценты)
Украинский политический кризис (отягощенный переходом Крыма под российскую юрисдикцию и вооруженным противостоянием в Донбассе) стал наиболее серьезным и опасным вызовом для европейской безопасности после распада Югославии и серии этнополитических конфликтов на Балканах. Он вызвал к жизни самое глубокое противостояние между Россией и Западом (США и Европейским союзом) за весь период после окончания «холодной войны», ознаменовавшегося роспуском Организации Варшавского договора и распадом Советского Союза, одного из полюсов биполярного мира[i].
Расхождения между Москвой с одной стороны, Вашингтоном и Брюсселем с другой существовали и ранее. Самым ярким примером такого рода стала «пятидневная война» августа 2008 года в Закавказье, когда попытки грузинских властей, выбравших в качестве стратегического ориентира, вступление в НАТО и Евросоюз, разгромить инфраструктуру непризнанной республики Южной Осетии и минимизировать роль России в регионе привели к открытому вмешательству вооруженных сил РФ.[ii] Однако нынешняя конфронтация в отличие от предыдущей происходит на фоне осознания крушения попыток постсоветской России интегрироваться в западный мир с сохранением своей «особой позиции» по ряду вопросов (в первую очередь, безопасности своего «ближнего соседства»).
В этом контексте в западной экспертной литературе и медиа-пространстве утвердились определенные акценты. В фокусе внимания оказываются, как правило, пять сюжетов:
- определение России, как государства-ревизиониста, нарушающего международное право и европейский порядок, ставящего под сомнение суверенитет и независимость соседних стран,
- абсолютизация крымского кейса, рассмотрение его как возможного инструмента для слома статус-кво не только на постсоветском пространстве, но и в Центральной Восточной Европе
- рассмотрение конфронтации РФ с Западом, как второго издания или ремейка «холодной войны»,
- жесткая идентификация российской внешней политики с личностью президента Владимира Путина, при таком подходе фактически речь идет о реагировании на личный «путинский курс».
- представление о России - главном источнике европейской нестабильности, как непредсказуемой стране, чьи действия не поддаются оценкам с рациональных позиций, но в то же время «колоссе на глиняных ногах», перегруженном внутренними проблемами (прежде всего, в республиках Северного Кавказа)[iii].
Между тем, данные подходы значительно упрощают ситуацию и не дают полноты картины в освещении эволюции внешнеполитических подходов России за весь постсоветский период, причин изменений тех или иных подходов Москвы, как к странам Запада, так и новым независимым государствам Евразии, а самое главное, мотивов и логики Кремля. Следует также понимать, что российские действия во многих случаях были проявлениями не проактивной политики, а реакцией на действия различных партнеров РФ, а также реализацию ими тех или иных проектов.
В этой связи настоятельной необходимостью мы видим рассмотрение фундаментальных основ внешней политики РФ в постсоветский период, анализ изменений, которые происходили в ней за период с 1991 по 2018 гг., а также основных триггеров этих перемен. Нам представляется принципиально важным выявление общего и особенного в действиях Москвы на международной арене в периоды правления Бориса Ельцина и Владимира Путина. Это позволило бы корректно воспринимать имеющиеся альтернативы и возможности для внешнеполитического маневрирования. И в конечном итоге, перспективы снижения или наращивания конфронтации с Западом.
Два распада: фундамент российской внешней политики
Говоря о стартовой точке российской внешней политики в постсоветский период, следует иметь в виду, что она начала формироваться в условиях двух распадов – некогда единого государства Советский Союз и ялтинско-потсдамской системы международных отношений.[iv] Внешнеполитический курс новой России вне рамок СССР с первых же дней был тесно связан с поиском собственной национально-государственной идентичности, когда прежние ценностно-идеологические ориентиры рухнули, а новые еще не успели сложиться. Этим пафосом пронизана первая Концепция внешней политики РФ, утвержденная в апреле 1993 года[v].
Условия «двух распадов» сформировали в 1990-х годах основные контуры российской внешней политики и логику ее поведения на международной арене. Среди первоначальных приоритетов российской внешней политики мы можем выделить такие, как:
- ориентация на статус-кво в виду опасения того, любое его неконтролируемое изменение без вовлечения Москвы (или вопреки ее воле) будет в ущерб интересам России,
- активное вмешательство в дела постсоветских стран (не для реванша, а для предотвращения экспорта нестабильности внутрь РФ)[vi],
- прагматическая политика по всем азимутам, определяемая не идеологией, а национальными интересами,
- отсутствие антивестернизма, исламофобии, как и любых других идеологически заостренных подходов,
- реактивность (что было детерминировано ориентацией на статус-кво и стремлением предотвратить ломку привычного порядка ради непредсказуемых результатов),
- ситуативность, определяемая по большей части подходами партнеров
- провозглашение равноправных партнерских отношений с «окружающим миром» (по умолчанию здесь понимались США и другие ведущие страны мира),
- стремление к интеграции с «цивилизованным миром», как условие для окончания «холодной войны»,
- позиционирование РФ как хранительницы международного права (в особенности это проявилось в конфликтах на территории бывшей Югославии).[vii]
Изменения первоначальных условий: причины и мотивы
Впоследствии некоторые из этих приоритетов, хотя далеко и не все, подверглись значительной трансформации. Однако эти изменения началась отнюдь не с приходом к власти Владимира Путина, а намного раньше. Действительно, в преамбуле Концепции внешней политики РФ, утвержденной в июне 2000 года уже вторым президентом России, констатировалось, что расчеты на формирование новых равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений Москвы с окружающим миром, заявленных в качестве основных целей в Концепции 1993 года, не оправдались.[viii] Но это концептуальное утверждение основывалось на политическом предшествующих лет опыте. В данном контексте мы можем особо выделить расхождения между Россией и Западом, обозначившиеся обнародованием «Брюссельского коммюнике» (1 декабря 1994 года) о расширении НАТО на Восток. Первый кризис в отношениях между РФ и НАТО имел место в марте 1999 года после начала военной операции Альянса в Косово, когда Россия квалифицировала ее, как «агрессию». Заметим, по сравнению с двумя другими кризисами (2008 и 2014 гг.) не Брюссель, а именно Москва в 1999 году была инициатором приостановления двусторонних отношений.[ix] Во многом из-за этого официальные представители США и ЕС, ранее аккуратно высказывавшиеся о ситуации на российском Северном Кавказе, стали выступать с жесткой критикой Москвы за «непропорциональное применение силы» и нарушение прав человека в Чечне. На саммите ОБСЕ в Стамбуле в ноябре 1999 года президент Ельцин четко заявил о необходимости уважения российских интересов, недопустимости вмешательства Запада во внутренние дела страны и выстраивания равноправных отношений[x].
Таким образом, динамика отношений между Россией и Западом не зависела от смены руководства в Кремле. Напротив, попытки нормализации отношений (оживление прямого диалога с США и НАТО, предложение о вступлении РФ в Альянс вывод российских баз из Вьетнама и Кубы) были предприняты уже после того, как на президентском посту Бориса Ельцина сменил Владимир Путин. И лишь натовская (по преимуществу американо-британская операция) в Ираке остановила это сближение.
От статус-кво к частичному ревизионизму
В дальнейшем нарастание негативных трендов было обусловлено:
- выстраиванием натоцентричной модели европейской безопасности,
- игнорированием интересов и подходов Москвы сначала (первая половина 1990-х годов- 2000-х гг.) на Балканах, а затем на постсоветском пространстве (решающий поворот был сделан в ходе провала «Плана Козака» по приднестровскому урегулированию в 2003 году)[xi]
- поощрением Западом (активизировавшееся после серии расширений НАТО и ЕС в 1997 и в 2004 гг.) выбора новых постсоветских элит в пользу минимизации российского влияния,
- активизацией евроатлантических устремлений ряда постсоветских республик (прежде всего, Грузии и Украины).
- стремлением США и ЕС к интернационализации конфликтного урегулирования в бывшем СССР при снижении роли России и без учета ее особых интересов
- фундаментальным различием подходов РФ и Запада к конфликтам («заморозка», как приоритетная опция для Москвы, вмешательство для его «разрешения» - основа для подхода США и ЕС)
- разочарованностью ряда постсоветских элит в российской политике по поддержанию статус-кво (и их интерес к реваншу в отношении к отколовшимся территориям, а не к компромиссному урегулированию конфликтов)
- «разморозкой конфликтов» (Южная Осетия в 2004-2008 гг., Абхазия в 2006-2008 гг.), в которых Запад выступал оппонентом России.
Таким образом, украинский кризис не открыл конфронтации между Россией и Западом, он лишь обострил ее. При этом трансформация российских внешнеполитических подходов сопровождалась более жесткой линией, как по отношению к соседним государствам, так и Западу и отказом от универсальности статус-кво. Это касалось, как военного вмешательства («пятидневная война» 2008 года в Закавказье и участие российских вооруженных сил в обеспечении пророссийского референдума в Крыму в 2014 году), так и дипломатического давления. В августе 2008 года Москва создала прецедент пересмотра межреспубликанских границ, созданных в советский период, признав независимость двух бывших автономий Грузинской ССР (Абхазия и Южная Осетия). В марте 2014 года был создан прецедент иного рода.
Крымский полуостров (до этого пребывавший в составе независимой Украины) был включен в состав России в качестве двух отдельных субъектов РФ (Республика Крым и город федерального подчинения Севастополь).
Следовательно, Россия отказалась от роли государства-статус-кво, введя в свою политику ревизионистские практики. Это принципиально отличает ее поведение сегодня от линии 1990-х - середины 2000-х годов. В то же самое время нельзя не увидеть, что ревизионизм Москвы носит селективный характер. Отсутствует и универсальный подход к урегулированию этнополитических конфликтов. Эти положения нашли свое отражения в Концепциях внешней политики РФ 2013 и 2016 гг.[xii] Если в отношении Абхазии и Южной Осетии Москва стремится содействовать «их становлению» как «современных демократических государств», то Приднестровье видится лишь, как участник переговорного процесса с Молдовой в рамках «территориальной целостности» последней. Следовательно, под сомнение поставлена территориальная целостность Грузии, но не Азербайджана и не Молдовы. Такие непризнанные государства, как НКР (Нагорно-Карабахская республика) и две «народные республики» Донбасса не упоминаются в доктринальных документах РФ вовсе. Речь идет лишь о роли России в урегулировании «нагорно-карабахского» и «внутриукраинского конфликта».
Москва не пошла на мультипликацию крымского опыта, несмотря, например, на обращения со стороны руководства Южной Осетии о проведении референдума о вхождении в состав РФ. Кейс Крыма не стал паттерном и для Донбасса. Москва не намерена включать этот регион в состав России по аналогии с опытом 2014 года. В то же самое время, если Кремль не исключает прямых переговоров между Сухуми и Цхинвали и Тбилиси, в том числе и по перспективам статуса Абхазии и Южной Осетии, то «крымский вопрос» официально объявлен решенным и закрытым. По факту Москва оправдывает свой ревизионизм эксклюзивными обстоятельствами (будь то стремление Грузии инкорпорировать свои бывшие автономии военным путем, при игнорировании ранее достигнутых договоренностей с Москвой или свержение президента Виктора Януковича, грозящее пересмотром базирования Черноморского флота в Севастополе). Но при этом она опасается прибегать к таким практикам там, где существует возможность сохранить переговорные форматы и свою посредническую роль (например, в Нагорном Карабахе, где военная эскалация в апреле 2016 года не привела ни к военному вмешательству РФ, ни признанию армянского де-факто государства НКР). Вовлеченность в формат «нормандской четверки» и сохранение хотя бы видимости «Минских договоренностей» (как минимум, до открытого отказа Киева от этого документа) удерживает Москву и от признания донбасских «народных республик». Их интеграция с особым статусом в рамках украинского государственного проекта рассматривается (хотя официального и не провозглашается), как противовес натовским устремлением «ядровой» части Украины в НАТО и в ЕС.
Таким образом, ревизионизм не является для Москвы самоцелью. Это, скорее инструмент, который реализуется лишь тогда, когда старый статус-кво уже не работает (как это было в случаях с Грузией или Украиной). Но если прежний статус-кво (Армения-Азербайджан, Молдова) сохраняется, Россия предпочитает воздерживаться от резких движений.
Конфронтация без «холодной войны»
Политологи, политики и журналисты все чаще используют словосочетание «холодная война», характеризуя отношения между Западом и Россией на современном этапе. Сегодня для признания имеющегося противостояния «холодной войной» не хватает нескольких принципиально важных признаков. Это - наличие второй сверхдержавы, военного блока, который бы формировался вокруг него и идеологии, которая отличалась бы от установок и ценностей Западного мира. Ни одна из Концепций российской внешней политики (1993, 2000, 2008, 2013 и 2016) не говорит о России, как государстве, реализующем альтернативный социально-экономический и политический проект или строящем «общество нового типа» (как это было в случае с Советским Союзом).
При этом мы видим изменения, которые призваны продемонстрировать, что Россия стремится уйти от роли страны, для которой важна внешняя оценка. Так, в Концепции 2000 года одной из целей ставилось «содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире», то в документе 2008 года речь уже шла о «содействии объективному восприятию» страны в мире.[xiii] На первый план, таким образом, вышла не столько позитивная оценка России, сколько фокусировка на необходимости принимать во внимание ее национальные интересы. Не нравиться, а считаться! В Концепции 2016 года речь уже идет об «укрепление позиций российских средств массовой информации и массовых коммуникаций в глобальном информационном пространстве и доведение до широких кругов мировой общественности российской точки зрения на международные процессы».
Однако Россия сегодня не представляет собой, как СССР, второй полюс мировой политики. ОДКБ и по количественным и по финансово-экономическим показателям не вытягивает на роль ОВД «двадцать первого века». А РФ, несмотря на жесткую риторику, властей, не собирается распространять революционную идеологию по всему миру. В Концепции 2016 году мир впервые концептуально был поделен на АТР, Евроатлантический и Евразийский регионы. Но при этом отношения между ними не мыслятся, как перманентный антагонизм. И не описываются в категориях противостояния «полюсов» или «миров». Более того, их безопасность названа «залогом стабильности международных отношений, а сама Концепция призывает к «подлинному объединению усилий международного сообщества» с опорой «на общий духовно-нравственный потенциал основных мировых религий, а также на такие принципы и понятия, как стремление к миру и справедливости, достоинство, свобода, ответственность, честность, милосердие и трудолюбие».
При этом геополитические интересы Москвы гораздо более локальны по сравнению с советским периодом, хотя согласно Концепции внешней политики 2016 года РФ всецело осознает свою особую ответственность за поддержание безопасности в мире, как на глобальном, так и на региональном уровне». Тем не менее, приоритетом постсоветской России является пространство бывшего Союза ССР. И обеспечение безопасности в этой части мира видится, не как восстановление «империи», не как счет к истории или как травма от советского распада, а как выполнение текущих актуальных задач. Очевидным исключением из этого правила является Сирия, военное вмешательство в конфликт в которой стало первым случаем использования российских вооруженных сил за пределами бывшего Советского Союза. Но и в этом случае наряду с мотивом «сдерживания» Запада и поддержания союзника (президента Башара Асада) видны четкие «постсоветские мотивы» (предотвращение экспорта радикальных исламистских идей из Ближнего Востока на Кавказ и в Поволжье)[xiv]
Выводы:
За период своего существования после распада Россия пережила сложные трансформации своей внешней политики. Начав с попыток интеграции в «цивилизованный мир», Москва впоследствии признала первенство своих особых интересы и несовпадение фундаментальных взглядов с Западом по проблемам миропорядка, европейской и глобальной безопасности.
В то же самое время не следует излишне переоценивать в этом процессе негативные тренды последних четырех лет. О своем неприятии натоцентричного мира Россия заявляла еще в 1994 году, за два десятилетия до включения Крыма в состав РФ. О постсоветском пространстве, как важнейшем приоритете, было заявлено едва ли не сразу же после распада СССР. При этом Москва четко отделяла приверженность «международному праву», особой роли ООН и незыблемости принципов невмешательства во внутренние дела там, где это касалось «дальнего зарубежья» (Ближний Восток, Югославия, Африка), и «ближнее зарубежье», для которого и в 1990-е, и в 2000- е - годы делались исключения. Возможности России в мире были на протяжении последних трех десятилетий разные. Столкнувшись с проблемами внутреннего сепаратизма, а также сложностями экономических реформ, Москва не могла себе позволить излишнюю активность в мире. Но по мере укрепления государственности, экономической базы, преодоления раскола страны амбиции на внешнем уровне выросли, что, впрочем, не означает, что ранее Россия была довольна тем местом и той ролью, которые достались ей по завершении «холодной войны». Просто у нее появились новые возможности заявить о себе в полный голос. И теории «многополярности», бывшие предметом, по большей части академических дискуссий, получили практическую реализацию.
Причиной сегодняшнего всплеска противоречий между Москвой с одной стороны, Вашингтоном и Брюсселем, с другой, является не «вторая холодная война» и не идеологические разногласия, а асимметрия восприятия национальных приоритетов. У России и Запада разные точки отсчета того, с чего нарушается мировой порядок и международное право. Американцы и их союзники оценивают действия РФ, как эксклюзивное нарушение европейских границ после второй мировой войны. Но для Москвы нарушение международного права началось гораздо раньше, а украинско-крымский кризис - лишь часть более широкого процесса, начавшегося с распадом ОВД, СССР, Югославии и расширения НАТО на Восток.
И история с Украиной - это не спор о том, «кто первым начал». Это - история отсутствия реально работающего международного права и эффективного международного арбитража для спорных вопросов, касающихся взаимоотношений центра и региона в кризисных условиях. Снова, как это уже было ранее на Балканах или в Закавказье у ведущих мировых игроков не было консенсуса относительно четких критериев по поводу сецессии или сохранения территориальной целостности.
Таким образом, стоит понять, что российская политика - это не фобии и не комплексы первого человека в Кремле. И не случайно между оценками Владимира Путина и высказываниями по поводу статуса Крыма, прозвучавшими из уст столь разных политиков, как Алексей Навальный, Михаил Горбачев, Михаил Ходорковский разница не столь велика. С Путиным или без него Москва будет заботиться о своем ближнем соседстве, а видя прямые угрозы себе, прибегать к силе (как это было не раз и до Крыма). С Путиным или без него Москва не заинтересована в однополярном мире, в котором с ее интересами либо не считаются, либо воспринимают их неважными в силу того, что экономический потенциал России далек от Запада.
В то же самое время с Путиным или с любым другим лидером Москва будет заинтересована в прагматизации отношений с США и ЕС, интеграции в глобальную экономику, поскольку видит интерес в экономическом и технологическом взаимодействии, а также в минимизации террористических рисков. Но без равноправного диалога возможности для преодоления нынешней конфронтации крайне невелики.
________________________________
[i] Украинский вызов для России: рабочая тетрадь № 24/2015 / [гл. ред. И. С. Иванов]; Российский совет по международным делам (РСМД). – М.: Спецкнига, 2015. – 48 с.
[ii] Конфликты на постсоветском пространстве: перспективы урегулирования и роль России. Рабочая тетрадь № 36/2016 / [А.В. Гущин; А.Г. Данков; С.М. Маркедонов; С.В. Рекеда]; [гл. ред. И.С. Иванов]; Российский совет по международным делам (РСМД). – М.: НП РСМД, 2016. – 52 с.
[iii] Toal G. Near Abroad: Putin, the West and the Contest over Ukraine and the Caucasus. Oxford: Oxford University Press, 2017. 408 p; Treisman D. Why Putin Took Crimea: The Gambler in the Kremlin // Foreign Affairs (May– June, 2016 //https://www.foreignafairs.com/articles/ukraine/2016-04-18/why-putin-tookcrimea (accessed December 19, 2016)
[iv] Tsygankov A. Russia’s Foreign Policy: Change and Continuity in National Identity, Lanham, MD: Rowman &Littlefield, 2013. 336 p.
[v] В качестве «стержневой задачи» Концепция обозначала «сохранение единства и территориальной целостности» России. В условиях, когда де-факто Чечня оказалась вне политико-правового поля РФ, а 22 мая 1992 года Верховный Совет Татарстана принял Постановление о статусе республики, как «суверенного государства», такое концептуальное положение было более чем обоснованным. См. подробнее: Концепция внешней политики Российской Федерации //Внешняя политика и безопасность современной России. 1991-2002. Хрестоматия в четырех томах / составитель Т.А. Шаклеина. Т. IV. Документы. М., 2002. С.19.
[vi] Вопреки утвердившимся в последние годы медийным представлениям Москва еще в 1990-х годах, а не с началом президентства Владимира Путина принимала активное участие в делах соседних государств. Будь то формат военного вмешательства в гражданские войны в Грузии и в Таджикистане, миротворчество и дипломатическое посредничество (конфликты в Абхазии, Южной Осетии, Нагорном Карабахе и Приднестровье). Hill F. & Jewett P. Russia’s Interventions in the Internal Affairs of the Former Soviet Republics and Their Implications for US Policy towards Russia. Washington. Brookings Institutions, 1994
[vii] Никитин А.И. Указ. соч.
[viii] Подробнее. см.: Концепция внешней политики РФ // Внешняя политика и безопасность современной России. 1991-2002… С. 109. Далее все цитаты из этого документа приводятся по этой публикации.
[ix] В то время в Государственной думе РФ, где преобладала оппозиционная Компартия России, обсуждался проект о присоединении СРЮ (Союзной республики Югославия) к Союзному государству России и Республики Беларусь. Подробнее см. Фененко А.В Балканский кризис и российские внешнеполитические приоритеты / А. Фененко // Pro et Contra. - 2001. - Т.6. - №4. - С.59–73.
[x] Выступление Б.Н.Ельцина на саммите ОБСЕ 19 ноября 1999 года // http://www.km.ru/glavnoe/1999/11/19/kommentarii-dnya/vystuplenie-bneltsina-na-sammite-obse
[xi] Подробнее см. нашу работу Маркедонов С.М. Де-факто образования постсоветского пространства: двадцать лет государственного строительства. Ереван. 2012. С. 145-167.
[xii] Все цитаты по этим документам приводятся по: Концепция внешней политики Российской Федерации( утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г.) (утратила силу) http://www.mid.ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/122186
Концепция внешней политики Российской Федерации // Министерство иностранных дел Российской Федерации, 1 декабря 2016 года //http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2542248
[xiii] Концепция внешней политики Российской Федерации, 15 июля 2008 года http://www.kremlin.ru/acts/news/785
[xiv] Угроза ИГИЛ: пути противодействия национально-религиозному экстремизму. М., Academia. 2018. Изд. 2-е исправленное и дополненное. 184 с.
______________________
Сергей Маркедонов - приглашенный эксперт в рамках проекта "Международный молодежный конкурс эссе на тему «Видение России: в поисках роли в меняющемся мире», реализуемого Волгоградским центром международного гуманитарного сотрудничества с использованием гранта Президента Российский Федерации, предоставленного Фондом президентских грантов.