Игорь Вохминцев
аналитик,
г. Самара. Россия. 

Больше чем 29:
Военно-политическая структура НАТО
и обеспечение международной безопасности в 21 веке.

На протяжении 70 лет НАТО расширял свои границы. В 2020 году к нему присоединится Македония. Одновременно с этим на всем Евро-атлантическом пространстве сложилась такая военно-политическая ситуация, что дальнейшее расширение НАТО будет воспринято очень болезненно как внутри Альянса, в силу растущих противоречий, так и вне его. В регионе не осталось ни одной страны, вступление которой в Альянс будет таким же безболезненным как вступление Македонии. Но политика открытых дверей продолжает действовать и НАТО от неё отказаться просто не может, так как это одна из основ союза. Но и принять новые страны у Альянса, без серьёзных противоречий внутри и вне его, скорее всего не получится. Обязательства Устава ограниченны географически, а политическая обстановка характеризуется цугцвангом. Любой дальнейший ход только усугубит ситуацию. Но если в шахматах ходы и правила по которым они делаются оговорены, то в политике возможно найти решение проблемы.

Едва ли не единственный выход заключается в неинституциональной системе безопасности. Сегодня, на Евро-атлантическом пространстве представлены 12 стран, которые не входят ни в один военно-политический союз: Финляндия, Швеция, Швейцария, Австрия, Босния и Герцеговина, Сербия, Молдавия, Украина, Грузия, Азербайджан, Узбекистан и Туркменистан. Включение этих стран в Альянс маловероятно как по личной позиции нейтралитета некоторых из них, так и в силу дальнейшей дестабилизации сложившейся де-факто системы безопасности. Также есть 6 стран-участников ОДКБ: Беларусь, Россия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Армения, которые также не могут быть включены в Альянс, пока находятся в другой системе коллективной безопасности. Концепция неинституциональной системы безопасности базируется в своей основе на представлении безопасности не как защиты от опасности во вне, как это и предполагает коллективная безопасность, а как создании таких условий во вне, при которых опасность не возникает. Такие условия не предполагают включения стран в Альянс и распространения Устава НАТО, поэтому система неинституциональная. Это реализуется через вовлечение в первую очередь вышеуказанных 12 нейтральных стран в различного рода договоры, программы и иные формы взаимодействия, помощи и сотрудничества, тем самым развивая военно-политическое измерение политики в регионе благоприятном для НАТО образом. А также через привлечение к сотрудничеству 6 стран ОДКБ.

На практике данный подход проявляется следующим образом. Еще в далеком 1994 году НАТО запустило программу Партнерство во имя мира (Partnership for Peace, PfP). Она была запущена для стран бывшего СССР, а также европейских стран, которые не участвуют в Альянсе. В рамках этой программы страны и НАТО совместно вырабатывают планы по сотрудничеству. Такие программы ограничены базовыми договоренностями в сфере политики, обмена информацией, военно-технического сотрудничества[1]. В данную программу входят все страны Европы и бывшего СССР, которые признаны мировым сообществом. Членство России было  приостановлено в 2014 году по инициативе НАТО[2]. В рамках программы страны вышли на разные уровни взаимодействия. Для ряда стран она стала трамплином для вступления в Альянс. Причина создания такой программы кроется в политике открытых дверей и изменении военно-политической ситуации после 1991 года. Эта программа является базовой.

Индивидуальный план партнерства с НАТО (Individual partnership action plan, IPAP) предназначен для стран, которые желают углубить свое партнерство с Альянсом. Данный план был запущен в 2002 году. На данный момент в нем участвуют Казахстан, Сербия, Молдавия, Армения и Азербайджан[3]. Эти страны решили остановиться на этом этапе и дальше не намерены углублять сотрудничество. Здесь заканчиваются базовые программы сотрудничества, которые не противоречат участию в других оборонных договорах и дальше ведется еще более инклюзивный подход к каждой стране в отдельности.

Следующим после IPAP идет План действий по членству (Membership Action Plan, MAP). Это означает, что государство имеет серьезные намерения по вступлению в Альянс, а он в свою очередь поддерживает страну в этом. MAP очень индивидуален как по срокам, так и по конкретном наполнению. Стоит подчеркнуть, что участие в MAP ничего не гарантирует[4]. Чтобы стать полноценным участником НАТО, нужно одобрение всех членов. Черногория стала участником в 2009 и в 2017 вступила в Альянс[5]. Северная Македония стала участником в 2009, а в 2020 ожидается ратификация присоединения к Альянсу[6].  Босния и Герцеговина вступила в 2010 году и пока остается на данном этапе в силу внутриполитических причин[7].

Но между странами-участниками IPAP и MAP в силу сложившихся военно-политических обстоятельств находится Украина. С ней, в 2009 году, подписана Декларация, дополняющая Хартию об особом партнерстве между НАТО и Украиной[8]. Это уже не IPAP, но еще далеко не MAP. Несмотря на множество областей взаимодействия и подпрограмм, пока это основной документ, характеризующий реальный уровень сближения НАТО и Украины. Поэтому, все спекуляции на тему участия страны в Альянсе «здесь и сейчас» далеки от реальности.

Кроме вышеупомянутых стран, есть те, чей текущий нейтралитет — не сложившаяся ситуация, а выбор. Таких стран 4: Швейцария, Австрия, Финляндия и Швеция. В эту группу также мы включаем Грузию, но не в силу выбора политического пути страны, а в силу того уровня отношений, которые возникли с Альянсом. С этой точки зрения она входит в подгруппу Швеции и Финляндии, и все 3 страны входят в программу Партнерская инициатива по взаимодействию (The Partnership Interoperability Initiative, IIP)[9]. Это самая высшая форма сотрудничества НАТО со страной вне его. На данный момент нет никаких явных признаков того, чтобы Финляндия и Швеция решили вступить в Альянс. Стоит добавить, что эти 2 страны участвуют в Североевропейском оборонном сотрудничестве (Nordic defence cooperation) куда также входят 3 страны НАТО: Дания, Норвегия, Исландия. Таким образом, недостатка в сотрудничестве они не испытывают[10]. Учитывая, что Грузия также участник IIP, можно предположить, что стороны оставили в стороне вопрос прямого вступления в Альянс в силу военно-политической ситуации и избрали путь максимальной интеграции без вступления. Австрия и Швейцария участники PfP и большого числа подпрограмм в сфере безопасности, политики, ликвидации стихийных бедствий и науки. Здесь также мы не видим никаких признаков их решения об участии в Альянсе.

К сожалению, в одной работе нельзя охватить все многообразие программ и подпрограмм, которые разработал НАТО. Даже простое их перечисление займет пару страниц. Мы представили базовые части большой системы для Евро-атлантического региона. Остались без внимания глобальные партнеры НАТО. Кроме этого существуют Стамбульская и Средиземноморская инициативы. Таким образом, в Евро-атлантическом регионе мы наблюдаем следующую ситуацию. Принято считать, что в НАТО входят 29 государств. Так оно и есть и только на 29 стран распространяется 5 статья Устава организации. Но как мы видим, через внушительный объем различных программ Альянс сотрудничает со всеми признанными мировым сообществом странами региона.

В самом начале мы сказали, что любое дальнейшее расширение НАТО не представляется возможным без серьезных последствий для сложившегося баланса безопасности. Программы выше — самый оптимальный выход из ситуации. Во-первых, как мы уже сказали, они инклюзивны. Во-вторых, они гибкие и их много. Благодаря этому, Альянс и страна всегда могут подобрать и разработать нужные формы для сотрудничества и кооперации, чтобы это не нарушало обязательств страны в других союзах и личной политической позиции, было бы выгодно Альянсу и отвечало бы де-факто сложившейся системе безопасности в регионе. В третьих, на эти программы не распространяется действие Устава НАТО, поэтому принятие и согласование всех деталей не требует долгих бюрократических и юридических процедур и не вызывает серьезного беспокойства Москвы. В четвертых, такие программы формируют некий положительный образ НАТО в стране.

Таким образом, хоть и официальных членов НАТО 29, на наш взгляд, расклад сил куда более сложен. Здесь стоит подчеркнуть, мы не хотим сказать, что если какая-либо страна участвует в совместной с НАТО программе, то это означает следование в фарватере организации. Примеры Боснии и Герцеговины, Финляндии, Швеции это демонстрируют. Более того, мы не склонны утверждать, что такая политика Альянса агрессивна к России в своей основе. Россия вплоть до 2014 года была частью этой политики. НАТО, как любой международный актор, стремится создать вокруг себя благоприятную военно-политическую остановку. Мы лишь хотим сказать, что с точки зрения военно-политического анализа, а не юридической формы, говорить, что НАТО — это только 29 стран, не совсем корректно и это надо учитывать.

***

В долгосрочной перспективе принцип жестких военных альянсов и коллективной обороны будет уходить и ему на замену придут более аморфные формы сотрудничества. Надо сказать, что программы НАТО не единственный пример. Более глобально это проявляется в отношениях между Россией и КНР в форме стратегического сотрудничества, при которой никаких обязательств по коллективной обороне и военному союзу не предусмотрено. Мы еще очень продолжительное время будем свидетелями оборонных союзов с коллективной безопасностью, но весьма маловероятно, что с учетом турбулентности мировой системы и её глобальной перестройкой, такие союзы будут возникать. Можно сказать что НАТО — единственный в своем роде пример. С одной стороны, это преимущество, так как страны не будут связаны никакими военными обязательствами и сценария начала 1 Мировой Войны мы больше не увидим. С другой стороны, такая ситуация приводит к парадигме «каждый сам за себя». 

Список источников и литературы 

1. Partnership for Peace programme // NATO URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50349.htm (дата обращения: 21.05.2019).
2. NATO-Russia Relations: The Background // NATO URL: https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2018_04/20180426_1805-NATO-Russia_en.pdf (дата обращения: 12.06.2019).
3. Individual Partnership Action Plans // NATO URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49290.htm (дата обращения: 12.05.2019).
4. Membership Action Plan // NATO URL: https://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_37356.htm (дата обращения: 2.02.2020).
5. Relations with Montenegro // NATO URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49736.htm (дата обращения: 2.02.2020).
6. Relations with the Republic of North Macedonia // NATO URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_48830.htm (дата обращения: 2.02.2020).
7. Relations with Bosnia and Herzegovina // NATO URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49127.htm (дата обращения: 2.02.2020).
8. Statement of the NATO-Ukraine Commission // NATO URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_170408.htm (дата обращения: 2.02.2020).
9. Annual Report 2019 // NORDEFCO URL: http://www.nordefco.org/Files/Nordefco%20Annual%20Report%202019%20Webb.pdf (дата обращения: 2.02.2020).

_______________________

Игорь Вохминцев, закончил Самарский университет. Ведет свой блог на сайте Российского совета по международным делам.