Олег Голишников,
независимый эксперт,
Ташкент, Узбекистан
Евразийский кульбит
Что нужно знать перед вступлением Узбекистана в Евразийский экономический союз?
«Внешнеполитический курс – это планируемая деятельность, где
экспромт возможен и даже иногда желателен исключительно на
тактическом уровне. Чем тщательнее и качественнее
внешнеполитическое планирование, тем эффективнее курс»[i]
Хрусталев М.А.
Обсуждение вопроса вступления Узбекистана в Евразийский экономический союз (ЕАЭС) продолжает оставаться актуальным в политической и академической среде, по крайней мере, на территории постсоветского пространства. Тон широкой общественной и экспертной дискуссии задала председатель Совета Федерации Федерального собрания РФ Валентина Матвиенко, которая во время своего визита в Узбекистан в октябре 2019 года заявила о проработке узбекскими властями вопроса о присоединении Узбекистана к ЕАЭС.
С приближением парламентских выборов в Узбекистане, прошедших 22 декабря 2019 года, данная тематика стала одной из самых активно муссируемых со стороны политический партий в ходе предвыборной кампании. Подгорел вопрос к концу 2019 года и замминистра иностранных дел Узбекистана, заявив, что республике было бы выгодно вступление в ЕАЭС, в силу торгово-экономического, демографического и географического факторов.[ii] Желание вступить в ЕАЭС читалось между строк и в заявлении президента Узбекистана, когда он говорил о намерении «присоединиться в большие интеграции» во время посещения школы творчества имени Абдуллы Кадыри в Ташкенте 26 декабря 2019 года.[iii]
В Узбекистане дискурс вокруг этого вопроса обычно проходит в русле дихотомии «за» и «против», хотя встречается и более нетривиальный подход – Узбекистан по факту уже находится в ЕАЭС, поэтому осталось лишь формально закрепить этот статус. Такая точка зрения обычно основана на присутствии многочисленных узбекских мигрантов на пространстве ЕАЭС, прежде всего, в России и Казахстане и наличии весомой доли стран ЕАЭС в товарообороте Узбекистана.
Противники и сторонники вступления нередко обвиняют друг друга в довольно упрощённом и эмоциональном (популистском) ключе. На тех кто «за» вхождение Узбекистана в ЕАЭС, обычно вешают ярлык «заложника «зомбоящика» с российским телевидением», на тех кто «против» – ярлык «агента Запада» или «русофоба».
В числе сторонников присоединения находятся, как правило, те кто выступает за более тесное сотрудничество с РФ и соседями и облегчение пребывания мигрантов, а также те, кто обосновывает такое присоединение «цивилизационным» выбором. Оппоненты, в свою очередь, в основном педалируют тему усиления зависимости от России или полной потери Узбекистаном суверенитета, в случае его вступления в ЕАЭС.
Распространена также точка зрения, что вступать Ташкенту в союз нет надобности, в силу того, что любые проблемные вопросы с государствами-членами ЕАЭС Узбекистан может успешно решить на двусторонней основе, делая при этом акцент на отсутствии серьёзного прогресса в экономическом развитии участников ЕАЭС после их присоединения к союзу.
Источник: https://truechat.org/tsou/2172018do-different-opinions-matter
Немало в республике и тех, кто предлагает Узбекистану сначала окрепнуть, встать на ноги, а потом уже с более внушительным промышленным и экономическим потенциалом раздумывать о вхождении в те или иные интеграционные объединения (включая ЕАЭС), где Ташкент сможет занять более выгодную и весомую нишу, с серьёзным заделом для конкурентоспособности узбекской продукции.
У каждой из упомянутых точек зрения есть свои аргументы, но вопрос вступления Узбекистана в ЕАЭС представляется уже решённым – выбор сделан в пользу членства республики в союзе. А время которое осталось до самого формального вступления отведено на завершение торга в переговорах Ташкента с другими участниками интеграционного объединения и прежде всего с Москвой по формату, условиям и глубине интеграции. По крайней мере, симптоматичным в этом отношении выглядят выступления российских и узбекских официальных лиц, публикации государственных структур Узбекистана, а также ширящееся освещение в узбекских СМИ положительной информации по данному вопросу,[iv] что можно рассматривать как подготовку общественного мнения к вступлению Узбекистана в ЕАЭС.
Хотя окончательное решение Ташкентом ещё не озвучено, история знает не мало примеров, когда переговоры о вступлении в ту или иную организацию продолжались многие годы. Но затягивание вопроса вхождения Узбекистана в ЕАЭС представляется маловероятным, поскольку выбор в пользу присоединения республики к Евразийскому экономическому союзу в большей степени обусловлен растущим в последнее время сближением Узбекистана с Россией, прежде всего, в политической, торгово-экономической, энергетической и культурно-гуманитарной сферах, а также укреплением на разных уровнях формальных и неформальных связей политических и бизнес-элит обеих стран. Такое сближение ни в коем случае не торпедирует декларируемый Ташкентом принцип многовекторности узбекской внешней политики, но делает последнюю менее сбалансированной.
В этих условиях на что нужно обратить внимание и что нужно учитывать если подойти к рассмотрению вопроса о присоединении Узбекистана к ЕАЭС как постфактум?
Встреча Президента Узбекистана Ш.Мирзиёева и Президента России В.Путина в рамках неформального заседания Совета глав государств-участников СНГ в Санкт-Петербурге 20 декабря 2019г. Источник фото: https://president.uz/ru/lists/view/3170
Немного истории для сравнения
Наблюдаемое ускорение узбекско-российского сближения связано с приходом к власти в Узбекистане в 2016 году нового президента Шавката Мирзиёева, который корректирует внешнюю политику республики в сторону большей открытости и прагматичности, и меньшей политизированности, отдавая приоритет улучшению отношений с соседями по региону и ключевыми торгово-экономическими партнёрами, в том числе с Россией. Несмотря на то что, в период правления первого президента Узбекистана Ислама Каримова РФ была одним из ключевых партнёров республики (а с 2005 года отношения между Узбекистаном и Россией оформлены как союзнические[v] под влиянием отношения Запада к событиям в Андижане в мае 2005 года), Ташкент всегда стремился сохранять дистанцию от Москвы и других ключевых игроков, равно как и от продвигаемых ими интеграционных объединений, а «равноудалённость» от мировых центров силы была возведена в ранг главных постулатов внешней политики Узбекистана.
В данном контексте в Кремле не могли рассчитывать на благосклонность Ташкента к евразийской интеграции, поскольку Таможенный союз, а затем и Евразийский экономический союз рассматривались Ташкентом исключительно в геополитической плоскости, представляя собой инструмент по продвижению интересов России на постсоветском пространстве, в том числе на центральноазиатском направлении. И в этом есть разумное зерно. Было бы наивно полагать, что ЕАЭС представляет собой сугубо экономический проект, но и думать, что в ЕАЭС совсем отсутствует прагматизм и экономика было бы тоже серьёзным упрощением. И именно с экономической логикой, хотя и под влиянием различных факторов, подходят к вопросу своего участия в ЕАЭС и в Бишкеке, и в Ереване и в Минске и в Нур-Султане (Астана).
В отличие от первого президента Узбекистана в политике действующего руководства республики прослеживается иной – более гибкий подход к целеполаганию во внешней политике, при этом на первое место выходит ставка на прагматическое взаимовыгодное сотрудничество, как на двусторонней, так и на многосторонней основе. В этом плане Ташкент пересмотрел своё отношение не только к ЕАЭС, но и ко многим другим международным организациям и объединениям (напр. Тюркский совет[vi]), от которых ранее дистанцировался по различным причинам. К тому же Ташкент заметно активизировал региональное сотрудничество в Центральной Азии, перезагрузил отношения с Кыргызстаном и Таджикистаном, обновил страницы взаимодействия с такими ключевыми игроками как РФ, КНР, США, ЕС, Япония, Республика Корея, Турция, Индия и др. Все эти действия подчинены, прежде всего, целям внутреннего развития Узбекистана – привлечения инвестиций, увеличения экспортного потенциала, и как следствие, ускорения экономического роста и повышения благосостояния населения в целом.
Узбекские власти, проводя экономические реформы и «открывая» миру Узбекистан, в первую очередь ищут возможности для качественного рывка в экономическом развитии и Ташкент нацелен нащупать такие возможности в Евразийском экономическом союзе, подспудно используя ЕАЭС в качестве площадки для продвижения экономических интересов. В Узбекистане рассчитывают на поддержку Москвы в получении гарантий в рамках ЕАЭС по промышленности и другим секторам экономики. И видимо зондирование таких гарантий было одним из центральных вопросов в ходе дискуссии на специальной (закрытой от прессы) двусторонней сессии Валдайской конференции, проведённой в Самарканде в ноябре 2019 года.[vii]
К чему готовиться Ташкенту?
Вступление государства в то или иное интеграционное объединение предполагает, как права и обязанности, так и возможности и риски. Успех от такого вступления будет зависеть от готовности и способности государства максимально эффективно использовать свой потенциал, учитывать региональные и международные реалии. С этой точки зрения, в присоединении Узбекистана к ЕАЭС следует выделить несколько внутренних и внешних аспектов.
Во-первых, для Узбекистана присоединение к ЕАЭС будет означать не только облегчённый доступ к рынку других участников евразийской интеграции, но и открытие для них аналогичного доступа к собственному рынку. Республика стремится к интеграции в мировую экономику за счёт проведения активной внешнеэкономической деятельности, где ставка делается на экспорт отечественной продукции. В этом плане расширение доступа к рынку третьих стран, с которыми ЕАЭС создаёт зоны свободной торговли, может позволить Узбекистану найти дополнительные точки роста и преодолеть географическую замкнутость. Однако, перспектива открытия собственного рынка без готовности к требованиям ЕАЭС может грозить ударом по отдельным секторам узбекской экономики, на что также обратило внимание руководство республики в ходе заседании верхней палаты парламента в июне 2019 года.[viii] Среди отдельных отраслей Узбекистана в выигрыше от вступления в союз в разной степени могут быть транспортные перевозки, кожевенно-обувная, текстильная,[ix] сельскохозяйственная (прежде всего, плодоовощная) промышленость и др., чего нельзя сказать об узбекском автопроме, по которому власти республики будут жёстко «торговаться» на переговорах с участниками ЕАЭС.
Источник: http://www.eurasiancommission.org/ru/Pages/ses.aspx
Кроме того, для Узбекистана на данный момент главным вызовом видится переходный процесс экономического развития, когда прежняя экономичная модель оказалась не совсем жизнеспособной и конкурентоспособной, а принципиально новой – пока не сложилось. И все это на фоне растущей демографии в республике. Продолжающиеся рыночные «приливы и отливы» в Узбекистане (особенно в сферах налогового и таможенного регулирования) – признак того, что узбекские власти находятся в поиске наиболее оптимальных экономических решений, а реформы, которые идут не без трудностей, нередко встречают сопротивление со стороны отдельных (лоббистских) групп внутри страны. С вхождением в ЕАЭС, местным производителям придётся научиться работать в условиях жёсткой, а иногда и недобросовестной конкуренции.
Ещё одним вызовом является тот факт, Ташкенту придётся подстраиваться под действующие в ЕАЭС правила, процедуры и практики, так как Узбекистан не участвовал в их создании. Как говорится «в чужой монастырь со своим уставом не ходят». Соответственно, Узбекистану необходимо будет гармонизировать и унифицировать своё законодательство в рамках вхождения в ЕАЭС, прежде всего, в части таможенного и налогового администрирования, а также адаптации к техническим регламентам союза.[x] Последнее потребует от Ташкента немалых затрат, в том числе временных и финансовых на подготовку (и созданию новых) органов по сертификации узбекской продукции и центров лабораторных испытаний (включая их оснащение), а также подготовку квалифицированных кадров в этом направлении. С этой точки зрения для Узбекистана будет полезным учесть опыт своих соседей – Казахстана и Кыргызстана, во избежание негативных последствий при вступлении Ташкента в ЕАЭС.
Во-вторых, Ташкенту следует быть готовым к тому, что на Западе, прежде всего, в США и ЕС в основном негативно воспримут решение узбекских властей о присоединении к ЕАЭС, так как в западных странах многие убеждены, что ЕАЭС является своего рода реинкарнацией Советского союза.[xi] Евразийский экономический союз по многим параметрам не тянет на роль СССР 2.0, поскольку сейчас другое время, другие условия, другие игроки, другие принципы, в целом всё другое, и участники ЕАЭС вряд ли бы согласились «возрождать» Советский союз.
На Западе некоторые официальные лица уже выступили с предупреждением, что у Узбекистана будут проблемы, если они вступят в ЕАЭС. В качестве примера можно привести слова Министра торговли США Уилбора Росса, который «обещал» Ташкенту возможные сложности с присоединением к ВТО, в случае вхождения Узбекистана в ЕАЭС.[xii] Данные выпады безусловно представляют собой попытку повлиять на политику Ташкента – неприкрытое давление с целью изменить курс узбекских властей. Примечательно, что реакция последовала только от российской стороны – глава правительства РФ Дмитрий Медведев ответил американскому министру, обвинив его в методах неконкурентной борьбы и заверив, что Россия продолжит работу по интеграционным процессам в Евразии.[xiii] Однако, какими бы «уколами» не обменивались гранды мировой политики, профильным ведомствам Узбекистана или отдельным государственным деятелям республики следовало бы публично реагировать на такие «предупреждения» официальных лиц в отношении Узбекистана. Причём независимо от того, откуда звучат подобного рода заявления в Вашингтоне, Москве, Пекине или в других столицах, давая ясно понять, что Узбекистан – это суверенное государство, следовательно, в Ташкенте будут сами решать куда им вступать, а куда не вступать.
Сохранение и расширение из-за «украинского кризиса» антироссийских санкций, наложенных со стороны Запада, а также введение контрсанкций со стороны РФ, являются дополнительным сдерживающим фактором для развития ЕАЭС, где доля РФ в совокупном ВВП евразийского объединения составляет более 80%. С вхождением Узбекистана в ЕАЭС, Ташкенту придётся принимать во внимание эту реальность. Хотя следует подчеркнуть, что негативное влияние от указанных санкций (прямое или косвенное) испытывают все государства постсоветского пространства (а не только члены ЕАЭС), у которых РФ является одним из главных торгово-экономических партнёров. И Узбекистан в этом отношении не является исключением.
В-третьих, Ташкенту не лишним будет приглядеться к переговорам между Минском и Москвой по поводу тесной интеграции Белоруссии и России в рамках Союзного государства, которые в последнее время обрели особую остроту. Если переговоры закончатся в пользу Кремля, то российский контроль над Белоруссией усилится и у Москвы может появиться в перспективе соблазн экстраполировать данную модель интеграции на ЕАЭС (куда Белоруссия также входит), тем самым более тесно пристегнув участников евразийской интеграции к российскому экономическому и политическому развитию.
Консенсус как механизм принятия решения в рамках ЕАЭС даёт возможность другим участникам евразийской интеграции ограничить амбиции России по расширению своего политического влияния внутри союза. Но он не снимает эти опасения, поэтому Ташкенту следует держать руку на пульсе и чётко обозначить пределы своей интеграции в союзе.
В-четвертых, вхождение в ЕАЭС актуализирует вопрос возвращения Узбекистана в ОДКБ (Ташкент два раза выходил из ОДКБ – в 1999г. и в 2012г.). Все участники ЕАЭС являются членами ОДКБ, и эта связка идёт рука об руку. На экспертном уровне такое возвращение обсуждается, но на уровне официальном Ташкент пока не торопится отказываться от своего внеблокового статуса, закреплённого в доктринальных документах республики.
Источник: Global firepower и УзА
В Кремле безусловно ждут возвращения Ташкента в ОДКБ, учитывая роль, геостратегическое расположение (Узбекистан граничит со всеми центральноазиатскими республиками и Афганистаном) и военный потенциал республики в регионе (узбекская армия считается самой мощной в Центральной Азии[xiv]). И не исключено, что Ташкент может пересмотреть своё отношение к ОДКБ в свете упомянутого выше растущего сближения Узбекистана с Россией в различных сферах, в том числе в военно-технической (согласно договору о развитии военно-технического сотрудничества от 29 ноября 2016г., Ташкент получил одинаковые с партнёрами России по ОДКБ привилегии по покупке вооружения не по коммерческим, а по внутрироссийским ценам[xv]). В этом смысле возвращение Ташкента в ОДКБ в связке с присоединением Узбекистана к ЕАЭС кажется не совсем далёкой перспективой. Но в такой перспективе вопрос к «многовекторности» узбекской внешней политики будет звучать острее, а уклоняться от призывов Москвы к солидарности с российскими внешнеполитическими действиями на международной арене Ташкенту будет сложнее.
Теперь к рекомендациям
Для Узбекистана вступление в ЕАЭС является политическим выбором с экономическими соображениями, где все плюсы и минусы должны быть тщательно просчитаны и проанализированы. В этом нет сомнений. Риски от присоединения к ЕАЭС можно отчасти избежать, если Ташкент сможет выбить у Москвы и других участников союза соответствующие уступки в различных секторах экономики. И для жёсткой переговорной позиции – у Ташкента есть все шансы. Ведь вступление Узбекистана в ЕАЭС – это серьёзный актив для РФ и союза на международной арене, особенно когда продвижение ЕАЭС на западном направлении по известным причинам заморозилось, а главный желаемый «приз» – Украина – потерян для России и союза на десятилетия если не навсегда в силу событий в Крыму и ситуации на востоке Украины. На юго-западном (кавказском) направлении союз пока ограничивается Арменией, Азербайджан на данный момент не стремится в ЕАЭС, в том числе в свете непростых отношений между Баку и Ереваном, а заманить туда Грузию вряд ли возможно, учитывая военный конфликт на Южном Кавказе в августе 2008 года. И только южное (центральноазиатское) направление остаётся единственным перспективным направлением на постсоветском пространстве для расширения союза, и использования последнего, в том числе для заслона китайской экономической экспансии в регионе. К тому же Узбекистан, как «свежая кровь», может вдохнуть новую жизнь в ЕАЭС, а это дорогого стоит. Самое главное для Ташкента – не прогадать.
_________________________________________________
[i] Хрусталев М.А. Анализ международных ситуаций и политическая экспертиза: очерки теории и методологии. М.: НОФМО, 2008. С. 53
[ii] Ильхом Нематов: у Узбекистана сегодня нет никаких проблем с соседями, 26 декабря 2019г. // Сайт РИА новости https://ria.ru/20191226/1562831901.html
[iii] «Узбекский народ не отдаст независимость» — президент об интеграции // https://www.gazeta.uz/ru/2019/12/27/integration-eeu/
[iv] См.: напр., Узбекистан прорабатывает вопрос вступления в ЕАЭС — Валентина Матвиенко, 2 октября 2019г. https://www.gazeta.uz/ru/2019/10/02/eeu/ // Вопрос вступления в ЕАЭС изучается уже три года — Садык Сафаев, 4 октября 2019г. // https://www.gazeta.uz/ru/2019/10/04/eeu/ // Проект Концепции комплексного социально-экономического развития Республики Узбекистан до 2030 года, 7 октября 2019г. // https://regulation.gov.uz/ru/document/8839-kontseptsiya_kompleksnogo_sotsialno_ekonomicheskogo_razvitiya_respubliki_uzbekistan_do_2030_goda // ИСМИ не считают, что Евразийский экономический союз политизированная организация, 11 октября 2019г.// https://kun.uz/ru/news/2019/10/11/v-ismi-ne-schitayut-chto-yevraziyskiy-ekonomicheskiy-soyuz-politizirovannaya-organizatsiya // Жамшид Кучкаров о ЕАЭС: если выгодно, будем вступать, 9 декабря 2019г. // https://uz.sputniknews.ru/economy/20191209/12976110/Zhamshid-Kuchkarov-o-EAES-esli-vygodno-budem-vstupat.html // Эксперты презентовали исследование по оценке влияния вступления Узбекистана в ЕАЭС, 10 января 2020г. // https://podrobno.uz/cat/economic/eksperty-prezentovali-issledovanie-po-otsenke-vliyaniya-vstupleniya-uzbekistana-v-eaes/
[v] Договор о союзнических отношениях между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан от 14 ноября 2005 // http://docs.cntd.ru/document/901959022
[vi] Полное название организации - Совет сотрудничества тюркоязычных государств, членами данной организации являются Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Турция и Узбекистан. Узбекистан вступил в Тюркский совет в сентябре 2019г. См.: Закон Республики Узбекистан «О ратификации Нахичеванского соглашения о создании Совета сотрудничества тюркоязычных государств (Нахичевань, 3 октября 2009 года)» // https://mfa.uz/ru/press/library/2019/09/21011/?print=Y
[vii] Узбекистан за словом в союз не полезет: Ташкент хочет гарантий в случае вступления в ЕАЭС, 11 ноября 2019г. // https://www.kommersant.ru/doc/4155348
[viii] Импорт — это платить зарплату рабочим других стран» — президент, 23 июня 2019г. // https://www.gazeta.uz/ru/2019/06/23/import/
[ix] Инфографика в цифрах по отдельным отраслям Узбекистана в условиях вступления в ЕАЭС доступна на https://www.review.uz/ru/infografika/multimedia/infograph/infografika-transportniye-perevozki-uzbekistana-v-usloviyax-vstupleniya-v-eaes
[x] По данным ЕЭК, в ЕАЭС приняты более 40 технических регламентов.
[xi] См.: напр., Clinton Calls Eurasian Integration An Effort To 'Re-Sovietize', December 7, 2012 // https://www.rferl.org/a/clinton-calls-eurasian-integration-effort-to-resovietize/24791921.html // Putin’s attempt to recreate the Soviet empire is futile, January 7, 2014 // https://www.ft.com/content/c7ed1c04-76f6-11e3-807e-00144feabdc0 // Eurasian Economic Union The rocky road to integration // EPRS, Briefing, April 2017 // http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/599432/EPRS_BRI(2017)599432_EN.pdf
[xii] Remarks by Commerce Secretary Wilbur L. Ross at the American-Uzbekistan Chamber of Commerce Annual Business Forum, October 22, 2019 // Web-site of US Trade Department of Commerce https://www.commerce.gov/news/speeches/2019/10/remarks-commerce-secretary-wilbur-l-ross-american-uzbekistan-chamber-commerce
[xiii] Медведев ответил министру из США на слова о вступлении Узбекистана в ЕАЭС, 25 октября 2019г.// Сайт РИА новости https://ria.ru/20191025/1560234391.html
[xiv] Согласно рейтингу сильнейших армий мира Military Strength Ranking, подготовленному компанией Global firepower, в 2019 году Узбекистан продолжает сохранять статус самой мощной армии в Центральной Азии (в мировом рейтинге Узбекистан занимает 48 место, Казахстан – 54 место, Туркменистан – 75 место, Кыргызстан – 91 место и Таджикистан 94 место). См.: 2019 Military Strength Ranking // Web-site of Global firepower https://www.globalfirepower.com/countries-listing.asp
[xv] Список, вооружающий воображение: Узбекистан понял, какой российской продукцией хочет усилить свою армию, 4 октября 2017г. // https://www.kommersant.ru/doc/3428668